|  درخواست عضويت  |  رمز خود را فراموش کرده ايد؟  |  ورود اعضا [Sign in]
جستجوي پيشرفته مطالب   |  
 جستجو:  
روزنامه دنياي اقتصاد96/12/22: هفت ناكارآيي در بنگاه داري دولتي
magiran.com  > روزنامه دنياي اقتصاد >  فهرست مطالب شماره
مشخصات نشريه
آخرين شماره
آرشيو شماره هاي گذشته
جستجوي مطالب
سايت اختصاصي
تماس با نشريه
شماره جديد اين نشريه
شماره 4377
چهارشنبه بيست و هفتم تير ماه 1397



خدمات سايت




 
MGID3360
magiran.com > روزنامه دنياي اقتصاد > شماره 4289 22/12/96 > صفحه 29 (باشگاه اقتصاددانان) > متن
 
 


هفت ناكارآيي در بنگاه داري دولتي


نويسنده: حسن خوشپور *


    زمان شکل گيري و تاسيس شرکت هاي دولتي در اقتصاد ايران، به ابتداي دوره معنادارشدن اقتصاد ايران و آغاز کارکرد نظام اداري مدرن در سال هاي ابتدايي سده ۱۳۰۰ بازمي گردد. در اين سال ها که زيربناهاي اصلي اقتصاد و ساختارهاي اساسي جامعه ساخته مي شد، به دو دليل ۱) عدم توانايي بخش خصوصي براي حضور در بسياري از فعاليت هاي اقتصادي و ۲)ويژگي فعاليت موردنظر و عدم رغبت بخش خصوصي براي حضور در آن، دولت در اقتصاد دخالت و حضوري منحصربه فرد داشت و همين دلايل فلسفه اصلي و مبناي نظري راه اندازي شرکت هاي دولتي به عنوان ابزارهاي مناسب دخالت دولت در اقتصاد بود. در دهه هاي اول و دوم قرن حاضر شرکت هاي دولتي در بخش هاي بانکداري، صنعت، راه آهن، انحصارات، بيمه و...تاسيس شدند.
     با گسترده شدن دخالت هاي دولت در فعاليت هاي اقتصادي و افزايش تعدد و تنوع شرکت هاي دولتي و تاثير آنها در اقتصاد کشور، در سال هاي پاياني دهه ۱۳۲۰ هنگام بررسي لايحه بودجه در مجلس شوراي ملي، دولت مکلف شد که اطلاعات ميزان دارايي ها، فعاليت ها و عملکرد شرکت هاي دولتي را به مجلس ارائه کند و از سال ۱۳۲۸ در قالب حکم روش رسيدگي و نظارت بر بودجه شرکت هاي دولتي، اطلاعات مالي (عملکرد و بودجه) اينگونه شرکت ها هنگام تقديم لايحه بودجه کل کشور به مجلس ارائه مي شد. در ادامه همين روند از سال ۱۳۴۴ به بعد نيز منابع و مصارف جاري و سرمايه اي شرکت هاي دولتي براي اطلاع مجلس قانون گذاري به انضمام لوايح بودجه تنظيم و تقديم مي شد. دليل اصلي ارائه بودجه شرکت ها به صورت اطلاعي به مجلس، بررسي قابليت اتکا و صحت ارقام سودسهام و ماليات شرکت هاي دولتي که بخشي از درآمد دولت محسوب مي شد و توجيه برآورد ارقام کمک زيان يا اعتبارات عمراني(اعتبارات تملک دارايي هاي سرمايه اي) که از محل درآمدهاي عمومي به شرکت هاي دولتي پرداخت مي شود، بوده است و تنها مقادير متغيرهاي ماليات، سود سهام دولت،کمک زيان و اعتبارات عمراني(تملک دارايي هاي سرمايه اي) از مجموعه بودجه شرکت هاي دولتي در سرجمع قانون بودجه ملحوظ و محاسبه مي شد.
     تا سال ۱۳۵۷ که تعداد شرکت هاي دولتي در اقتصاد ايران ۱۶۷ شرکت بود، سهامدار همه بنگاه هاي اقتصادي دولتي بلاواسطه دولت(موسوم به شرکت هاي دولتي نسل اول) و زمينه فعاليت و موضوع فعاليت اکثر آنها نيز منطبق با مباني نظري، فلسفه و توجيه ماموريت ها و دخالت هاي دولت در اقتصاد بود. ولي پس از سال ۱۳۵۷، با ملي و مصادره شدن بسياري از شرکت هاي بخش خصوصي و دولتي تلقي شدن آنهادر سال هاي بعد، تعداد شرکت هاي دولتي به شدت افزايش يافت و در دوره هاي بعد نيز باگسترش دخالت هاي دولت در اقتصاد، در بسياري زمينه ها شرکت هاي دولتي ايجاد شدند.
     سال ۱۳۶۶ از نظر تغيير ماهوي و تحول ساختاري در نظام بنگاهداري دولتي ايران، سال تعيين کننده اي است. با تصويب قانون جديد محاسبات عمومي و تصويب مفاد تبصره ۴۲ لايحه بودجه سال۱۳۶۷(که در نيمه دوم سال ۱۳۶۶تدوين شد) نظام حاکميت شرکتي و مديريت کلان شرکت هاي دولتي به شدت مضمحل و مختل شد و درادامه آن فروپاشي و اختلال، مفاد تبصره هاي ۲ قوانين بودجه سالانه که از سال ۱۳۶۸ به بعد براي نحوه اداره شرکت هاي دولتي هرساله به تصويب مي رسيد، نه تنها بودجه شرکت هاي دولتي به صورت اطلاعي تقديم قانونگذار نشد و مطابق با آرايش مندرج در ماده يک قانون محاسبات عمومي به عنوان بخشي از بودجه کل کشور به تصويب قانونگذار مي رسد، بلکه نحوه اداره بنگاه هاي اقتصادي دولتي هم به نحو چشمگيري از شيوه مديريت حرفه اي فاصله گرفت و با اختلال مواجه شد. ازسال ۱۳۶۷تاکنون نظام تهيه، تنظيم، تصويب و اجراي بودجه شرکت هاي دولتي که متاثر از فلج بودن نظام حاکميت و مديريت اين شرکت ها درسطوح خرد و کلان است، تبلور عدم کارآيي هاي موجود در سياست گذاري بخش شرکت هاي دولتي در سطح کلان و عملکرد مديريت داخلي شرکت ها در سطح خرد است.
    براي شرکت هاي دولتي اي که مطابق فلسفه نظري و توجيه فني قابل قبول (به عنوان ابزارهاي مناسب براي ايفاي نقش دولت در اقتصاد) ايجاد و با مديريت حرفه اي اداره شده و تنها از نظر مالکيت با شرکت هاي خصوصي متفاوت باشند، سياست گذاري و برنامه ريزي کارآ به مراتب امکان پذيرتر است، وضعيتي که در بخش شرکت هاي دولتي در اقتصاد ايران وجود ندارد. به دليل آنکه توجيهات ايجاد و اداره شرکت هاي دولتي درايران نسبت به مباني قابل قبول نظري داراي انحرافات تعيين کننده و معنادار است، در نظام هاي تصميم سازي و تصميم گيري کشور از يکسو نگاه هاي بدبينانه نسبت به حيات شرکت هاي دولتي وجود دارد(حياط خلوت دولت) و از سوي ديگر هنگام سياست گذاري، آنها را همانند وزارتخانه ها و سازمان هاي دولتي مدنظر قرار مي دهند.
     درهر ساختاري، نظام برنامه ريزي (بودجه ريزي) متاثر از نظام هاي مديريت و نظارت است و براي شناخت و رفع مشکلات نظام مزبور نمي توان تنها روش هاي برنامه ريزي (بودجه ريزي) را بررسي کرد. در حال حاضر نظام بودجه شرکت هاي دولتي (متشکل از اهداف، روش ها و فرآيندها، قوانين و استانداردها) داراي مشکل است و محصول آن که سند بودجه شرکت هاي دولتي است به طور کامل بي فايده و بدون ضمانت اجرا و امکان تحليل است.
    
     نظام بودجه ريزي شرکت هاي دولتي در ايران موارد زير است:
     ۱- نظام حاکميت و مديريت شرکت هاي دولتي متفاوت از نظام هاي حاکميت و مديريت در ساير دستگاه هاي اجرايي دولتي است. از اين رو محتواي نظام بودجه ريزي نيز در شرکت هاي دولتي متفاوت از ديگر دستگاه هاي اجرايي است. در حال حاضر طبق قانون، بودجه شرکت دولتي به عنوان قسمتي از بودجه کل کشور به تصويب قانون گذار مي رسد در حالي که طبق ادبيات بنگاهداري و نظام حاکميت شرکتي بودجه بايد از سوي ارکان صلاحيت دار شرکت يعني هيات مديره يا حداکثر مجمع عمومي صاحبان سهام تصويب شود. وضعيت فعلي نه تنها تضادها و اختلالاتي را در مراحل برآورد و اجراي بودجه فراهم مي کند، بلکه با اصل استقلال مالي و عملياتي شرکت ها نيز مغاير است.اين مشکل پس از تصويب قانون محاسبات مصوب سال ۱۳۶۶ به وجود آمده است.
    
     ۲- دستگاه هاي اجرايي دولتي (وزارتخانه ها، سازمان ها و...) که از محل منابع عمومي دولت تامين مالي مي شوند، صرفا مراکز هزينه هستند ولي شرکت هاي دولتي مراکز کسب درآمد هستند و براي تحقق درآمد بايد هزينه کنند. در بخش بودجه دستگاه هاي اجرايي که از محل درآمد عمومي تامين مالي مي شود هيچ وابستگي ميان درآمدها و هزينه ها وجود ندارد در حالي که در شرکت هاي دولتي براي تحقق درآمدها بايد هزينه ها محقق شوند، اين موضوع نقش تعيين کننده اي در برآورد بودجه و تصويب آن دارد. به عنوان مثال براي تدوين بودجه انقباضي وزارتخانه ها در بخش بودجه عمومي دولت از روش هايي براي کنترل هزينه ها استفاده مي شود که در شرکت ها اين اقدام به طور کامل قابليت اجرا ندارد و کاهش هزينه منجر به کاهش درآمد هم مي شود. بنابراين نه تنها روش برآورد بودجه در اين دوگروه از دستگاه هاي اجرايي دولتي کاملا متفاوت است بلکه ماهيت و محتواي بودجه اين دوگروه از دستگاه هاي اجرايي نيز متفاوت است و اصولا نمي توان بودجه آنها را در يک سند تجميع کرد. از اين رو رقم بودجه کل کشور به نحوي تحريف مي شود که اگر تصميم سازان و تصميم گيران فعلي نظام بودجه کشور اين تفاوت را به طور کامل و دقيق درک مي کردند، بدون ترديد مباني حقوقي نظام بودجه کشور را اصلاح مي کردند.
    
     ۳- ازمجموع سرفصل هاي منابع و مصارف شرکت هاي دولتي، تنها سرفصل هايي که به قسمت منابع بودجه عمومي دولت مرتبط مي شود، سرفصل ماليات بر عملکرد و سرفصل سود سهام دولت در شرکت ها و تنها سرفصل هايي که از محل مصارف بودجه عمومي دولت به حساب منابع شرکت ها مرتبط مي شود، سرفصل هاي اعتبارات هزينه اي(کمک زيان) و اعتبارات تملک دارايي هاي سرمايه اي است. تنها همين چهار سرفصل ارتباط بين بودجه شرکت ها با بودجه عمومي دولت را برقرار کرده و بر گردش منابع و مصارف عمومي دولت موثر است. در زماني که بودجه شرکت هاي دولتي در اسناد بودجه صرفا جنبه اطلاعي داشت، ضمن اينکه نظام حاکميت شرکتي در بنگاه هاي دولتي هنگام تدوين و تصويب بودجه محترم شناخته مي شد، مجلس قانون گذاري نيز از اطلاعات بودجه شرکت هاي دولتي که خاصيت اطلاعي داشت، نسبت به قابليت اتکا و صحت و سقم ارقام مربوط به چهار سرفصل مرتبط با درآمد عمومي اطمينان حاصل مي کرد و چون ارقام بودجه شرکت هاي دولتي در بودجه کل کشور محاسبه(تجميع) نمي شد، ارقام بودجه کل کشور به طور مصنوعي و اشتباه متورم نمي شد.
    
     ۴- متوليان تنظيم و تصويب بودجه شرکت هاي دولتي تمام توان و نيروي خود را در برآورد ارقامي به کار مي گيرند که نه تنها واقعي نيستند، بلکه بي خاصيت و تحريف شده هم هستند. برآورد و تصويب جزئي ترين و تفصيلي ترين اقلام در بودجه در توان مجموعه نهادعالي برنامه ريزي و بودجه ريزي و مجلس قانون گذاري نيست و بسياري از شرکت هاي دولتي، در مرحله اجراي بودجه، فعاليت هاي خود را به گونه اي متفاوت از برآوردهاي ارائه شده و مصوب تنظيم مي کنند. يکي از دلايلي که منجر به ايجاد چنين فرصت و ظرفيتي شده است تضاد و تناقض در مفاد قانون است که مرجع تصويب بودجه را مجلس شوراي اسلامي و مرجع تصويب اصلاح بودجه را مجمع عمومي شرکت ها تعيين کرده است.
    
     ۵- رقم بودجه بخش شرکت هاي دولتي به دليل احتساب مجموع ارقام بودجه شرکت هاي دولتي، متورم و موهوم است. به دليل تعاملات مالي و اقتصادي که بين شرکت هاي دولتي اتفاق مي افتد گردش منابع و مصارف شرکت ها با مشکل احتساب مضاعف روبه رو است. اين وضعيت به دليل ماهيت گردش منابع مالي، در بخش بودجه عمومي دولت وجود ندارد. در صورتي که ارزش پولي که براي تامين داده هايي که به بخش شرکت هاي دولتي وارد مي شود از يک سو و ارزش پولي ستاده هايي که ازسوي ديگر از اين بخش خارج مي شود، درنظرگرفته شود، رقم واقعي کل بودجه بخش شرکت هاي دولتي به مراتب کاهش مي يابد و در اين صورت نسبت رقم کل بودجه شرکت هاي دولتي به رقم بودجه کل کشور حدود ۷۰درصد نمي شود و چون نظام ثبت و نگهداري حساب ها در بخش شرکت هاي دولتي، تعهدي و در بخش وزارتخانه ها و سازمان هاي دولتي، نقدي است، ماهيت ارقام در دو بخش مزبور از يک جنس نيستند و بنابر اين قابل جمع کردن هم نيستند. بنابراين رقم حجم بودجه کل کشور در حال حاضر واقعي نيست و قابل اتکا نبوده و اشتباه است.
    
     ۶- به رغم تلاش صورت گرفته براي طبقه بندي سرفصل ها و محاسبات بودجه شرکت ها درقالب استانداردهاي پذيرفته شده حسابداري، به دليل تنوع فعاليت شرکت هاي دولتي و تفاوت سرفصل حساب هاي شرکت ها، امکان مقايسه کامل عملکرد شرکت ها با پيش بيني هاي انجام شده(بودجه مصوب) و بررسي دلايل انحراف عملکرد از بودجه به طور واقعي وجود ندارد. همين امر در کنار کوتاهي هايي که بازرس شرکت ها در مورد نظارت و قضاوت نسبت به انحراف عملکرد نسبت به بودجه انجام مي دهد، بر بي خاصيتي بودجه شرکت ها دامن مي زند.
    
     ۷- اشکالات بسياري در نظام بنگاهداري دولتي وجود دارد که پيامدهاي آنها بودجه ريزي در شرکت هاي دولتي را هم تحت تاثير قرارداده است. در سال ۱۳۸۰ به منظور منطقي کردن نرخ ماليات بر عملکرد و اصلاح ساختار مالي شرکت هاي دولتي، از طريق اصلاح قانون ماليات ها، جداول نرخ هاي ماليات بر عملکرد شرکت ها تغيير و نرخ ثابت ۲۵ درصد به تصويب رسيد. در سال پس از اين اصلاح براي جبران کاهش ناشي از اين اصلاح بر درآمدهاي دولت، مقرر شد وجوه ديگري نيز ازمحل سود شرکت ها دريافت شود که عملا موجب بي خاصيتي اصلاح صورت گرفته در نرخ ماليات برعملکرد در مورد شرکت هاي دولتي شد. ازسوي ديگر طبق قانون دريافت اين وجوه (ماليات برعملکرد و قسمتي ديگر از سود) در همان سال بودجه و قبل از پايان دوره مالي شرکت ها، به طور ماهانه از حساب شرکت ها برداشت مي شود که کاملا مغاير با اصول بنگاهداري و مباني علمي و فني اخذ ماليات است.
     به تبع ناکارآمدي در نظام بنگاهداري دولتي، نظام بودجه ريزي شرکت هاي دولتي هم غيرکارآ و بي خاصيت است. هيچ يک از متوليان تهيه و تنظيم، تصويب، اجرا و نظارت بر بودجه به تنهايي مقصر در پديدآمدن اين وضعيت نيستند. مشکل اساسي مربوط به محتواي نظام بنگاهداري دولتي و نهادهاي تشکيل دهنده آن و محيط حاکم بر فعاليت شرکت هاي دولتي است که وضعيت انحصاري و غيررقابتي بازارهاي کسب و کار، مفاد قانون و تلقي نامناسب از اهداف و سازمان شرکت هاي دولتي در دولت و مجلس قانونگذاري جزئي از آنها است. راهکار اصلاح اين وضعيت بازنگري اساسي در شيوه نظام حاکميت و مديريت شرکت هاي دولتي و انجام اصلاحات لازم به گونه اي است که تفاوت شرکت دولتي با شرکت خصوصي تنها در دولتي يا خصوصي بودن مالکيت آنها بوده و شرکت هاي دولتي نه تنها از اولويت و استثنايي خارج از اصول حرفه اي بنگاهداري برخوردار نباشند، بلکه در صورت انجام تکليفي که در راستاي اهداف غير اقتصادي و اجتماعي دولت بوده و منطبق بر صرفه و صلاح مالي و اقتصادي شرکت دولتي نباشد، از طريق روش هاي مناسب هزينه انجام آن تکليف پرداخت و سلامت ساختار مالي شرکت دولتي حفظ شود. اصلاح قوانين حاکم بر نظام تهيه و تنظيم بودجه به گونه اي که بودجه شرکت ها توسط ارکان صلاحيت دار آنها به تصويب برسد و به صورت اطلاعي به مجلس شوراي اسلامي تقديم شود.
    خوشبختانه طي سال هاي اخير نمايندگان مجلس شوراي اسلامي در مراحل تصويب بودجه بادرک نسبي تفاوت بودجه شرکت هاي دولتي با بخش هاي ديگر بودجه کل کشور، بررسي هاي خود را سازمان داده اند و از تصويب مواردي که به مشکلات شرکت هاي دولتي بيشتر دامن بزند، خودداري کرده اند ولي لازم است هرچه سريع تر اصلاحات لازم در مفاد قانون و درراستاي اصلاح نظام بودجه ريزي به عمل آيد. اصلاحات لازم بايد کل فرآيند بودجه ريزي از مرحله تهيه و تنظيم تاتصويب، اجرا و نظارت را شامل شود.
    
    *مديرکل سابق سازمان برنامه و بودجه هفت ناکارآيي در بنگاه داري دولتي
    


 روزنامه دنياي اقتصاد، شماره 4289 به تاريخ 22/12/96، صفحه 29 (باشگاه اقتصاددانان)

لينک کوتاه به اين مطلب:   
 


    دفعات مطالعه اين مطلب: 11 بار



آثار ديگري از "حسن خوشپور "

  الزامات سه گانه
حسن خوشپور*، دنياي اقتصاد 23/4/97
مشاهده متن    
  الزامات موفقيت بازار جديد
حسن خوشپور *، دنياي اقتصاد 19/4/97
مشاهده متن    
  مديريت منابع در بحران
حسن خوشپور *، دنياي اقتصاد 10/4/97
مشاهده متن    
  تبعات معضلات ساختاري
حسن خوشپور *، دنياي اقتصاد 23/2/97
مشاهده متن    
  پيامدهاي كنترل دستوري
حسن خوشپور *، دنياي اقتصاد 1/2/97
مشاهده متن    
بيشتر ...

 

 
 
چاپ مطلب
ارسال مطلب به دوستان

معرفی سايت به ديگران
گزارش اشکال در اطلاعات
اشتراک نشريات ديگر
 جستجوی مطالب
کلمه مورد نظر خود را وارد کنيد

جستجو در:
همه مجلات عضو
مجلات علمی مصوب
آرشيو اين روزنامه
متن روزنامه های عضو
    
جستجوی پيشرفته



 

اعتماد
ايران
جام جم
دنياي اقتصاد
رسالت
شرق
كيهان
 پيشخوان
فصلنامه طب و تزكيه
متن مطالب شماره 1 (پياپي 2701)، بهار 1397را در magiran بخوانيد.

 

 

سايت را به دوستان خود معرفی کنيد    
 1397-1380 کليه حقوق متعلق به سايت بانک اطلاعات نشريات کشور است.
اطلاعات مندرج در اين پايگاه فقط جهت مطالعه کاربران با رعايت شرايط اعلام شده است.  کپی برداري و بازنشر اطلاعات به هر روش و با هر هدفی ممنوع و پيگيرد قانوني دارد.
 

پشتيبانی سايت magiran.com (در ساعات اداری): 77512642  021
تهران، صندوق پستی 111-15655
فقط در مورد خدمات سايت با ما تماس بگيريد. در مورد محتوای اخبار و مطالب منتشر شده در مجلات و روزنامه ها اطلاعی نداريم!
 


توجه:
magiran.com پايگاهی مرجع است که با هدف اطلاع رسانی و دسترسی به همه مجلات کشور توسط بخش خصوصی و به صورت مستقل اداره می شود. همکاری نشريات عضو تنها مشارکت در تکميل و توسعه سايت است و مسئوليت چگونگی ارايه خدمات سايت بر عهده ايشان نمی باشد.



تمامي خدمات پایگاه magiran.com ، حسب مورد داراي مجوزهاي لازم از مراجع مربوطه مي‌باشند و فعاليت‌هاي اين سايت تابع قوانين و مقررات جمهوري اسلامي ايران است