نشریه امنیت اقتصادی
سال چهارم شماره 5 (پیاپی 29، امرداد 1395)

پدیده فساد اقتصادی چند سالی است که به یکی از موضوع‌های مهم اقتصاد کشور تبدیل ‌شده است. یکی از نکات مغفول برنامه‌های پیشین توسعه عدم توجه جدی به مبارزه با مفاسد اقتصادی است. در برنامه ششم توسعه رسیدن به جایگاه 6 کشور برتر منطقه در شاخص ادراک فساد مطرح شده است، در حالی که به‌طور معمول در این شاخص جزء کشورهای آخر منطقه بوده‌ایم. برای دستیابی به هدف یادشده، این اقدام‌ها ضروری است: بازسازی رابطه دولت و مردم در راستای پاسخگویی و نظارت عمومی، جلوگیری از ورود افراد و سازمان‌های نظارت‌ناپذیر به اقتصاد، هم‌راستایی منافع شخصی با منافع جمعی و عمومی کشور، کاهش تصدی‌های دولتی و بهبود رقابت در اقتصاد، برخورد قاطع و بدون تبعیض با مجرمان، شفافیت فضای اقتصاد و قوانین و مقررات.

بررسی وضعیت توزیع درآمد و رفاه در برنامه‌های توسعه حاکی از این حقیقت بوده که بهبود در توزیع درآمد، با شدت و ضعف‌ رخ داده است. علت اصلی این مساله، تاثیرپذیری بالای دو شاخص توزیع درآمد و رفاه اقتصادی - اجتماعی از فضای کلان اقتصاد است. بدین گونه که همگام با تغییر در روند متغیرهای کلان اقتصادی مانند رشد اقتصادی، بیکاری، تورم و...، شاخص توزیع درآمد نیز دچار نوسان شده است. از‌این‌رو، به‌منظور بهبود توزیع درآمد و افزایش رفاه اجتماعی- اقتصادی در برنامه ششم توسعه، ایجاد ثبات در فضای کلان اقتصاد، هدفمندکردن یارانه‌ها با رویکرد اصابت به گروه‌های هدف، ارتقای توانایی‌های افراد فقیر برای محدود کردن فقر قابلیتی، گسترش حمایت‌های اجتماعی و... پیشنهاد می‌شود.

در احکام کلی برنامه ششم توسعه، رشد اقتصادی هشت درصد به‌عنوان هدف اصلی برنامه مشخص شده است. همچنین تک رقمی کردن تورم و حفظ آن در طول برنامه و کاهش نرخ بیکاری به هفت درصد در سال آخر برنامه، از دیگر اهداف برنامه ششم هستند. بررسی احکام کلی برنامه ششم، نشان می‌دهند که مانند برنامه‌های قبلی، نواقصی از جمله کلی‌گویی در وضع قوانین، نداشتن ضمانت اجرایی برنامه، عدم توجه به واقعیت‌های موجود در تعیین اهداف و مشخص نکردن اولویت ‌ها، در برنامه ششم وجود دارد. بنابراین، پیشنهاد می‌شود، به‌منظور تحقق کامل اهداف برنامه، از کلی‌گویی در برنامه ششم پرهیز شود و ضمانت اجرایی برنامه افزایش یابد. همچنین بخش‌های اولویت‌دار و منابع مالی اجرای برنامه، مشخص شوند.

به دلیل نقش موثر ارتقای بهره‌وری عوامل تولید در تحقق رشد و توسعه پایدار اقتصادی، برنامه‌های پیشین توسعه و همچنین‌ برنامه ششم توسعه به این موضوع اشاره دارند. با وجود اهمیت موضوع، تاملی بر عملکرد رشد بهره‌وری عوامل تولید، به عدم تحقق هدف‌گذاری‌های صورت گرفته در طول برنامه‌های پیشین توسعه اشاره دارد. در این بین، تداوم وضعیت رکود اقتصادی، زمان‌بر بودن بهبود نگرش و باورهای نیروی انسانی، شکل‌گیری اقتصاد رانتی و... تحقق هدف‌گذاری‌های مرتبط با بهره‌وری عوامل تولید را در افق پنج‌ساله برنامه ششم توسعه محتمل نمی‌سازد. در این بین، تطابق بیشتر برنامه ششم توسعه با هدف‌گذاری‌های برنامه جامع بهره‌وری، اتخاذ سیاست‌های عملیاتی، واقع‌بینی در تعیین هدف‌گذاری‌های کمی، بهره‌مندی از تجربه سایر کشور‌ها و... درصد تحقق اهداف پیش‌ رو را در برنامه ششم توسعه افزایش خواهد داد.

با وجود اینکه در تمام برنامه‌های توسعه کشور، تقویت عدالت اقتصادی از اهداف برنامه‌ها بوده، بررسی وضعیت توزیع منابع و فرصت‌ها در استان‌های مختلف حاکی از عدم تعادل و توازن منطقه‌ای در روند نیل به توسعه کشور است. تشدید این روند واگرا زمینه بروز تنش‌های اجتماعی را تقویت کرده و حتی می‌تواند تهدیدی علیه امنیت کشور به‌ شمار رود. براساس این، اگر نظام تدبیر و برنامه‌ریزی کشور در برنامه ششم توسعه به دنبال آن است که ضمن فقرزدایی از مناطق مختلف کشور، موجبات توسعه آنها را نیز فراهم کند، باید آمایش سرزمین در برنامه ششم مشارکت‌جویا‌نه، جامع‌نگر، کل‌گرا، هدفمند،‌ آینده‌نگر، معطوف به اراده و دارای نگرش کیفی و استنتاج فضایی و جغرافیایی باشد.

بخش سلامت از مهم ترین بنیان های توسعه اقتصادی به شمار می آید. برنامه های توسعه نقشی اساسی در تدوین مسیر راه آینده بخش سلامت دارند.  در این مطالعه، وضعیت بخش سلامت در برنامه های توسعه  ایران و امکان تحقق سیاست های بخش سلامت در برنامه ششم توسعه بررسی می شود. نتایج بررسی نشان می دهد، همسویی اهداف در برنامه های بخش سلامت رعایت نشده و بار هزینه ای بالای سلامت و بی عدالتی در بخش سلامت، نتیجه اجرای پنج برنامه توسعه گذشته بوده است. در راستای تحقق پایداری سلامت در افق پنج ساله آینده، توجه به تدوین نظام پی گیری اجرای احکام برنامه، توجه به پایداری تامین هزینه های سلامت و شفاف کردن چهارچوب حمایت بیمه ای ضروری به نظر می رسد.

به دلیل نقش موثر بهبود فضای کسب‌و‌کار، در تقویت توان رقابت پذیری و خروج از وضعیت رکود اقتصادی، برنامه‌ ششم توسعه به این موضوع اشاره دارد. با وجود این، نگاهی به گزارش بانک جهانی، حکایت از وضعیت نامناسب‌‌ شاخص فضای کسب‌و‌کار ایران در مقایسه با کشور‌های سند چشم‌انداز 1404 هجری شمسی دارد. به دلیل رکود اقتصادی، زمان‌بر بودن مراحل بهبود فضای کسب‌و‌کار و... تحقق اهداف برنامه ششم توسعه در این حوزه محتمل به نظر نمی‌رسد. در این بین، هدف‌گذاری کمی برنامه ششم توسعه با واقعیت‌های موجود اقتصاد، بهره‌مندی از تجربه کشورهای پیشرو، ضمانت اجرایی و اهتمام به عملیاتی کردن سیاست‌های برنامه ششم توسعه، هم‌سویی بیشتر با قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار و... تحقق اهداف برنامه ششم توسعه را به دنبال خواهد داشت.

تاسیس حساب ذخیره ارزی را در سال 1379، می‌توان جدی‌ترین تلاش برای مدیریت درآمدهای نفتی دانست که به‌رغم عملکرد خوب اولیه، با گذشت زمان، با شکست همراه شد. بعد از این اتفاق، در برنامه پنجم توسعه، تاسیس صندوق توسعه ملی در دستور کار قرار گرفت. در این مورد نیز برخی اقدام‌های متضاد با اساسنامه صندوق از جمله کاهش سهم این صندوق به 20 درصد در سال 1394 و هزینه کرد منابع صندوق در جاهایی که با اساسنامه متناقض بود، احتمال تکرار تجربه تلخ حساب ذخیره ارزی را قوت بخشید. حال با ارایه لایحه برنامه ششم توسعه پیشنهاد شده است که سهم صندوق توسعه ملی در سال سوم  این برنامه، سی درصد (30%) تعیین شود و سالانه حداقل 2 واحد درصد به این سهم اضافه می‌شود. از‌این‌رو، در صورت تصویب این لایحه، حداقل تا دو سال دیگر سهم صندوق از درآمدهای نفت و گاز در سطح پایینی قرار خواهد گرفت. در این صورت با توجه به مقدار تسهیلات پرداختی و برداشت‌ها از منابع صندوق در سال‌های آتی، منابع صندوق توسعه ملی کاهش بیشتری خواهد یافت.

در سال‌های اخیر، به دلیل عدم مدیریت صحیح منابع آب و برنامه‌ریزی نامناسب، بسیاری از استان‌ها در کشور وارد مرحله تنش آبی شده‌اند. با توجه به اهمیت نقش آب در توسعه، برنامه‌ریزان همواره این بخش را به‌عنوان یکی از بخش‌های مهم در برنامه‌های توسعه گنجانده‌اند که متاسفانه با توجه به عدم جامعیت برنامه و فقدان اقدام متناسب، وضعیت این بخش روز به روز بحرانی‌تر شده است. با توجه به این موضوع، برای کاهش آسیب‌های ناشی از بحران آب، ضروری است در برنامه ششم توسعه به به مواردی مانند تدوین سند جامع آب، مدیریت منابع آب، افزایش راندمان آب، تغییر الگوی کشت و...  توجه شود.

استفاده از نهاده دانش در زنجیره خلق ارزش‌افزوده شامل سه بخش تولید، انتشار و تقاضا بوده و تحقق اقتصاد دانش‌بنیان در گروی توجه به چهار محور مهم است. با وجود پیشرفت‌های قابل مشاهده در برنامه ششم توسعه نسبت به برنامه‌های قبل، همچنان کمبودهایی در حوزه «خلق تقاضا برای دانش» و محور «وجود نهادهای مناسب و انگیزش اقتصادی» وجود دارد که رفع آنها می‌تواند به تحقق بیشتر اقتصاد دانش‌بنیان کمک کند.

اهداف برنامه‌های توسعه قبلی با عملکردهای آن در سیاست‌های سرمایه‌گذاری تطابق کامل نداشته است. همچنین برنامه ششم در سیاست‌های سرمایه‌گذاری در بیشتر موارد اهداف متفاوتی نسبت به برنامه پنجم دارد و به دلیل شرایط اقتصادی و ‌نظام بانکی کشور تحقق اغلب اهداف برنامه در این خصوص حداقل در سال‌های اولیه برنامه شاید مشکل باشد. در این راستا، راهکارهایی برای تحقق اهداف شامل توسعه و متنوع کردن ابزارهای مالی، خارج کردن بانک‌ها از بنگاه‌داری، تطبیق حقوق اقتصادی داخلی با حقوق اقتصادی جهانی برای سرمایه‌گذاران خارجی و... ارایه می‌شود.

در سال‌های اخیر سعی شده است تا در اسناد بالادستی کشور از جمله سیاست‌های کلی برنامه‌های پنج‌ساله توسعه، بر استفاده از دیپلماسی اقتصادی به‌عنوان یکی از ارکان اصلی سیاست خارجی کشور تاکید شود. این موضوع که نشان‌دهنده دغدغه تصمیم‌گیرندگان و درک آنها از ضرورت‌های اقتصادی کشور، به‌ویژه در شرایط پساتحریم است، می‌تواند به فعال شدن ظرفیت‌های بالقوه اقتصادی کشور کمک کند. ازاین‌رو، در گزارش حاضر سعی شده است تا ضمن بررسی اهداف طرح‌ریزی شده برای وزارت امور خارجه در قالب دیپلماسی اقتصادی در برنامه ششم توسعه و برنامه‌های قبلی، راهکارهایی مانند ایجاد اصلاحات ساختاری در دستگاه دیپلماسی کشور، تقویت بنیه کارشناسی بخش روابط خارجی و توجه بیشتر به تعامل دستگاه دیپلماسی با دستگاه‌های ذی‌ربط، ارایه شود.

بررسی میزان انطباق عملکرد و اهداف تعیین شده در قانون برنامه‌های توسعه طی سه دوره برنامه سوم تا پنجم نشان می دهد، اجرای مفاد تعیین شده، چندان با موفقیت همراه نبوده و اجرای برخی از طرح‌ها نیز نتوانسته است مشکلات افراد را در دهک‌های پایین درآمدی مرتفع سازد. در بررسی برنامه ششم توسعه مشاهده می‌شود برخلاف اهمیت زیاد بخش مسکن، به این بخش توجه زیادی نشده است. از‌این‌رو، پیشنهاد می‌شود، در راستای اجرای بهتر اهداف توسعه، سیاست‌گذاران به تسریع در اجرای برنامه‌های تامین مسکن، حفظ اولویت در اجرای برنامه‌های تامین مسکن، جذب سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی و ثبات قیمت مسکن در برنامه ششم توسعه توجه کنند.

بررسی جایگاه صنعت برق به‌عنوان یکی از پرکاربردترین انواع انرژی در اسناد بالادستی و به‌طور خاص در برنامه‌های توسعه کشور، از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. کاهش تلفات کل شبکه برق کشور (تولید، انتقال و توزیع) تا میزان متوسط جهانی، افزایش بازده (راندمان) نیروگاه‌های تولیدکننده برق حرارتی و افزایش ظرفیت‌های جدید و استفاده بهینه از منابع و ظرفیت‌های موجود از جمله مهم‌ترین موارد مطرح شده در لایحه برنامه ششم توسعه است. برای دستیابی به اهداف مد نظر در این برنامه اتخاذ راهبردهایی مانند تسریع در  برنامه‌های طرح ملی کاهش تلفات برق، توسعه مولدهای تولید پراکنده برق، گسترش انرژی‌های تجدیدپذیر در سبد تولید برق و تبدیل نیروگاه‌های حرارتی به نیروگاه‌های سیکل ترکیبی برای افزایش بازده (راندمان) نیروگاه‌ها ضروری است.

خصوصی‌سازی از سال‌ها پیش از اولویت‌های برنامه‌های توسعه به شمار آمده و در آنها به‌طور جدی مورد تاکید قرار گرفته است. با نگاهی به پیش‌نویس لایحه برنامه ششم می‌توان به حضور پررنگ بخش خصوصی در سراسر متن لایحه پی برد. حضور بخش خصوصی در ابعاد مختلف اقتصادی (بهداشت، فرهنگ و صدا و سیما، هنر و تاریخ، صنعت، نفت و گاز و...) در برنامه ششم مساله تازه‌ای بوده که در برنامه‌های گذشته سابقه نداشته است. توجه به مساله پاسخگویی سازمان‌های توسعه‌ای در قبال عملکردشان، موضوع سهام عدالت، توجه به شفافیت در واگذاری‌ها و حساسیت در مورد مالکیت و کارآیی اقتصادی واگذارشده‌ها، به‌عنوان راهکارهایی به‌منظور تقویت اثربخشی و تکامل این برنامه پیشنهاد می‌شود.

قاچاق کالا و ارز پدیده‌ای رایج در اقتصاد کشور است و سالانه مبالغ هنگفتی زیان برای کشور دربر دارد. به‌رغم تدوین و اجرای 5 برنامه توسعه، روند قاچاق کالا در کشور افزایشی بوده است. با این ‌حال، در برنامه ششم توسعه هیچ برنامه‌ای برای مقابله با این پدیده ارایه نشده است. بزرگ‌ترین مشکلاتی که قاچاق برای اقتصاد کشور به همراه دارد، کاهش درآمدهای دولت، افزایش هزینه‌های مبارزه با قاچاق، صدمه به تولید داخلی، افزایش بیکاری و... است و راهکارهای پیشنهادی مقابله با آن، منطقی کردن تعرفه کالاهای وارداتی، افزایش ریسک قاچاق، کاهش یارانه کالاهای قاچاقی که صادر می‌شوند، کاهش بیکاری مناطق مرزی کشور و... است.